以国家治理需求为导向的审计全覆盖研究

发布时间:2016-01-05

来源:抚顺市审计局

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  【摘要】审计的基本职责是推动和完善国家治理。审计监督全覆盖是国家审计机关推动国家治理体系建设和国家治理能力现代化的重要手段和途径。当前,审计工作仍囿于以往的审计组织管理模式、审计技术手段和审计方式方法,审计工作的范围和深度不能完全满足国家治理对审计工作的需求,达不到刘家义审计长提出的“增强审计监督的威慑力和实效性,实现审计有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖”的要求。实现审计监督全覆盖是适应国家治理需求、提高审计监督层次和水平的重要途径。充分认识审计全覆盖的深刻内涵,把握审计工作规律,找准审计的着力点,才能充分发挥国家审计的“免疫系统”功能,进一步推动和完善国家治理,履行好审计法定职责,实现对公共资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖。 

  关键词:审计  全覆盖  国家治理 

  目前,我国正处于社会转型的关键时期,改革进入了“攻坚区”和“深水区”,以透明化为方向的财政改革、以市场化为方向的经济改革和以基本社会保障、社会公正为主旨的社会改革,体现了法治化、市场化、社会化并进的改革思路。由于国家经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三重叠加阶段,国家的经济和社会发展面临不少矛盾和困难,一些重大违法违纪案件影响恶劣,反腐败斗争形势依然严峻。在这一特殊历史时期,保持国家经济社会发展稳定快速前行,必须靠改革、反腐“双轮”驱动、共同发力,才能实现整体推进。在这样的大背景下,国家审计作为国家治理的重要手段,将承担着更为艰巨与复杂的任务。如何利用有限的审计资源,全面增强审计的宏观性、系统性、科学性,构建全新的审计工作格局,实现审计监督的全覆盖,进而推动和完善国家治理,是审计亟需解决的问题。本文立足于探讨在推动和完善国家治理大背景下,国家审计要实现有深度、有重点、有步骤、有成效全覆盖的重点和难点问题。重点阐述实施审计全覆盖对推动和完善国家治理的作用和意义、地方审计机关在审计实践中实现全覆盖的经验和做法以及遇到的困难和问题、实现适应国家治理需求的审计全覆盖应采取的措施。 

  一、审计全覆盖对推动和完善国家治理的作用 

  审计是国家治理的重要组成部分。国家治理就是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。从审计运行机制来看,国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,对改善国家治理具有重要意义。随着审计的发展进程,国家审计介入国家治理的范围不断扩大,审计的内容也日趋复杂,产生的作用也日益明显。我国审计机关成立以来,着眼于经济社会发展大局,围绕党和政府的中心工作,依法对相关财政财务收支开展审计监督,审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动,涉及公共财政体制的建立完善问题,国有金融机构和国有企业经营管理问题,重大基础设施投资绩效问题,教育医疗、住房和社会保障等民生问题,资源环境和生态保护问题,以及影响经济社会安全等方面的问题。随着审计内容和审计范围的不断扩大,在实现对公共资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖的过程中,国家审计推动和完善国家治理的作用也在不断增强 

  (一)审计全覆盖是国家审计机关完善国家治理体系建设的重要手段 

  国家治理体系是指治国理政的制度体系,我国的国家治理体系强调政府的主导作用。政府主导是指在需要公权干预的领域全面实行,对于市场可以调节的,由政府负责监管和宏观调控,政府和社会、政府和市场的关系要实行新的制度化。国家审计作为国家治理的有机组成部分,对国家治理体系建设有着不可忽视的促进和保障作用。审计监督全覆盖能够帮助政府发现我国经济社会各个方面存在的制度性缺陷和深层次矛盾,为国家治理的制度化建设提供真实、准确、客观、科学的决策依据。国家审计只有加强和完善审计制度体系建设,才能适应国家治理的需求,设计出更科学合理的审计组织模式、整合和调动更多的审计资源、进行更严格的审计质量控制、采用更先进的审计方法和手段,实现真正意义上的审计全覆盖。因此,审计全覆盖是国家审计促进和完善国家治理体系的一个非常重要的手段。 

  (二)审计全覆盖是国家审计机关推动国家治理能力现代化的重要途径 

  目前,我国经济社会进入新的发展阶段,国家和民众在享受着改革开放带来的巨大红利的同时,也深刻感受到了改革带来的阵痛和改革过程中暴露出的一系列社会问题和环境问题,国家治理能力面临着严峻的挑战。要实现国家治理能力的现代化,就是要在国家治理的过程中,转变政府职能,摒弃过去全面干预经济社会各个层面的“万能政府”的国家治理模式,转而采用市场化、法治化的方式导正经济社会改革的方向,用市场化和法治化的手段化解国家面临的风险和挑战。国家审计作为国家治理的重要组成部分,为适应国家治理能力现代化的需要,必将进一步加强审计能力建设,全面提升审计能力。检验审计能力现代化的一个非常重要和直接的标准,就是能否实现真正意义上的全覆盖。通过有深度、有重点、有步骤、有成效的审计监督全覆盖,国家审计能够检验政府职能在国家治理中是否符合现代化的标准,并进行科学的绩效分析和评估,从而推动国家治理的现代化。 

  (三)审计全覆盖是国家审计机关构建全新工作格局的核心内容 

  我国国家审计经过30年的发展,逐步明确了通过发挥审计“免疫系统”功能,把“推进法治,维护民生,推动改革,促进发展”作为出发点和立足点,实现维护人民群众的根本利益的目标,从而清晰地确立了其在国家治理中的定位。当前,国家审计作为国家治理重要组成部分,在保障国家安全和实现社会稳定、维持国家内部秩序和实现依法治理、制约权力运行和维护法律秩序、维护国家治理的顺利运转和公民民主权利的实现等方面,发挥着越来越重要的作用。随着我国审计事业的创新发展,审计方法的不断创新、审计手段的日益丰富,审计信息化、法治化、规范化建设的不断深入,为构建全新的审计工作格局提供了各种有利的实现条件。在新的审计工作大格局中,审计监督全覆盖居于核心地位。因为,构建新的审计工作格局的主要目标和任务,就是最大限度地发挥审计在国家治理中的“免疫系统”功能,将所有公共资金、国有资产、国有资源纳入到审计监督的范围之中。可以说,新的审计工作大格局能否构建成功,直接取决于审计监督全覆盖的实施情况。 

  二、地方审计机关实施审计全覆盖的做法及存在的问题 

  根据省审计厅的统一部署,今年8月抚顺市审计局组成审计全覆盖研究调研组,对抚顺地区审计全覆盖工作的开展情况进行了调研。通过调研,我们对照全覆盖的要求对近年来抚顺市审计工作的开展情况进行了简要的分析,以便较为深入和全面地了解我市审计工作的深度和审计范围的广度,为今后实施审计全覆盖提供科学和可靠的依据。 

  (一)   审计全覆盖工作的具体情况和做法 

  1.审计全覆盖的现状。所谓审计全覆盖主要包括两个方面的含义:一是审计对象的全覆盖,二是审计内容的全覆盖。抚顺市审计局作为地方审计机关审计业务主要包括财政审计、经责审计、投资审计、社保审计、农业资源环保审计、行政事业(教科文卫和行政政法)审计、企业审计、外资金融审计等几大类。其中,外资金融审计主要为上级审计机关委托,抚顺没有地方国有控股金融机构,因此没有固定的审计对象。社保审计由于其审计对象数量相对较少,近几年基本上实现了全覆盖。经过改制,抚顺的国有企业数量较少,且企业审计与国有企业领导人的经责审计往往结合进行,因此按照刘家义审计长5年一个循环实现审计对象全覆盖的要求,完成企业审计对象全覆盖的难度并不大,但企业审计的审计内容复杂,受审计能力和审计资源的局限,要做到审计内容的全覆盖还存在相当大的困难。农业与资源环保审计、投资审计由于主要针对的是专项资金和政府投资项目,其审计对象具有不确定性和变化较大的特点,难以做到底数的全面掌握,就更谈不上全覆盖了。从目前的情况看,财政审计、经责审计、行政事业审计这三大类审计由于审计对象固定,审计内容相对清晰,是审计全覆盖实施和研究的重点。从近5年的审计情况看,这三类审计距离实现审计全覆盖的目标仍有很大的差距。 

  2.抚顺审计全覆盖工作的具体做法。近年来,根据 “围绕中心,服务大局,全面审计,突出重点”的工作方针,主要采取了以下几种方式扩大审计范围,提高审计效率。一是加强了审计计划管理,根据审计需求,合理整合自身审计资源,科学制定审计计划,有针对性地安排审计项目,保证了“全面审计、突出重点”工作方针的落实。二是采用1N的审计组织方式,提高了审计工作效率。通过1N的审计组织方式,充分利用以往审计成果,避免了重复审计、多头审计,缩短了审计时间,减轻了被审对象负担,扩大了审计范围、提高了审计效率。三是加强了审计现场管理,降低了审计风险,加快了审计进度。四是强化了审计质量控制和审计进度管理,在严把审计质量关的同时,对审计项目具体的完成时间做了硬性的规定,很好地解决了审计项目时间过长,审计效率低下的问题。五是丰富了审计工作的方法和手段。在审计方法上,结合审计工作的实际借鉴和吸收了上级审计机关和先进地区的审计工作方式和方法,扩大了审计工作的深度和广度,增强了审计监督的效能。在审计技术手段上,一方面利用“金审二期工程”加强了计算机数据审计和计算机辅助审计,节省了大量的审计时间和人力物力。另一方面,在投资审计、企业审计、农业资源环保审计中积极使用先进的检测技术和设备,增强了审计的深度和科学性,为审计工作提供了强有力的技术支持。六是加强了审计队伍建设,通过引进、交流、教育、培训、考核等方式,提高了审计干部队伍的整体素质,为审计工作提供了人才保障。 

  (二)地方审计机关实施审计全覆盖面临的困难和问题 

  目前,地方审计机关在实施审计监督全覆盖的过程中面临着许多难以逾越的困难。要实现刘家义审计长提出的“不断增强审计的威慑力和实效性,依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下,不留盲区和死角”的要求,就需要对这些困难有着准确的定位和清醒的认识。 

  1.审计对象的数量庞大,审计的内容异常复杂。我国的改革开放已经30多年,但与发达国家“小政府、大社会”的结构相比,我国的政府机构依然庞大,政府的职能过多过细,政府的管理权力干预着经济社会的各个层面。因此,作为国家治理组成部分的国家审计面对的审计对象数量也十分庞大。由于改革进入了“深水区”和“攻坚区”,改革中产生的一些矛盾和问题也日益显露出来。这些情况造成审计对象自身的情况也异常复杂。因此,按照现有的审计力量很难完成全覆盖的审计目标。 

  2.审计的资源严重不足。我国审计机关成立以来,国家审计机关特别是地方审计机关审计资源不足的情况一直存在。繁重的审计任务与有限的审计资源之间的突出矛盾一直是审计工作的主要矛盾。特别是近年来,国家审计署和省审计厅统审项目的数量和工作量激增,市本级政府交办的审计任务也大幅增加,使本已捉襟见肘的审计资源更加难以应付大量的审计工作任务。受编制和经费的限制,审计资源紧张的问题得不到很好的解决,地方审计机关很难实现审计监督全覆盖的目标。 

  3.审计队伍不适应审计全覆盖的要求。地方审计机关的审计队伍专业结构比较单一,复合型高素质的审计人才非常缺乏,专家型审计人才更是寥寥无几。这一方面是地方审计机关受机构编制、待遇、招录干部年龄等方面的限制,不具备吸收高素质人才的条件。另一方面由于审计机关自身的业务理论和实践能力培训体系不健全,使审计机关自身队伍建设还不具备培养高素质审计人才的能力。如何没有一支高素质的审计人才队伍,要实现审计监督的全覆盖只能是镜中花、井中月。 

  4.审计方法和审计技术手段相对滞后。随着经济社会的发展,国家审计的审计范围日益扩大,审计的深度不断深入,审计对象日趋复杂、审计环境也不断变化。目前,由于受自身条件所限,地方审计机关的审计方法和审计技术手段相对落后,与国际上先进的审计方法和审计技术手段相比存在着巨大的差距。即使与审计署和省审计厅相比,差距依然很大。云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对地方审计机关来说十分陌生,而审计面临的新情况和新问题又层出不穷,用以往的审计方法和技术手段进行审计所取得的成果只能是事倍功半和杯水车薪,很难在现有条件下完成审计全覆盖的艰巨任务。 

  5.审计管理机制和审计理论还相对落后。审计机关成立30多年来,国家审计的范围不断扩大、审计目标要求不断提高、审计环境也日趋复杂。国家审计机关为应对这些变化,对审计管理机制进行了不断的调整。但由于国家审计机构的设置具有法定性、稳定性和行政化的特点,审计管理机制特别是审计组织模式的调整滞后于审计对象和审计环境的变化,存在一定程度的僵化现象。审计管理机制的僵化直接影响到了审计资源的有效配置,降低了审计的工作效率,进而直接阻碍了审计全覆盖的实施。此外,审计全覆盖对国家审计来说是一个新的课题,这方面的理论研究才刚刚开始,还不能指导地方审计机关科学地实施审计监督全覆盖。 

  三、实现适应国家治理需求的审计全覆盖应采取的措施 

  实施审计全覆盖不是单纯为了消灭国家审计的盲区和空白点,其核心是全面满足国家治理对国家审计依法履行审计监督职能,提高财政资金使用效益,对权力运行进行监督和制约,维护国家经济社会安全的需求。因此,审计全覆盖是以往“全面审计、突出重点”审计工作方针的升华版,是审计监督层次和水平的全面提升。然而,以国家审计机关、特别是地方审计机关现有的审计资源、审计能力、审计技术水平和审计管理机制,要实现审计全覆盖还要克服很多困难和阻碍。从目前看,实现审计监督全覆盖应采取以下几个方面的措施。 

  (一)在政府简政放权、推进国家治理体系和国家治理能力现代化的大前提下,科学调整审计范围和审计对象 

  国家治理突出强调社会公共事务的多方合作治理。过去我国国家治理存在一个根本性的问题,就是管理主体的政府一家独揽,市场、社会、民众的力量比较薄弱,导致了社会治理的过度行政化,造成了社会资源配置效率的低下。有效的政府治理,必须合理定位政府职能。原来政府垄断了过多的职能,我国将通过简政放权,优化政府职能配置、机构设置、工作流程,明确政府与市场、政府与社会权力的边界范围,用机制再造流程、加强监督、简政增效。政府的简政放权会极大地减轻国家审计的工作任务和工作压力,使有限的审计资源科学合理地运用到关系国计民生的审计对象和审计项目中去,充分发挥国家审计在国家治理中的突出作用。国家审计应紧紧围绕政府转变职能、简政放权的重大举措,根据政府的行政审批制度改革、财政管理体制改革、公共服务体系建设新情况,科学、及时、具有前瞻性地调整审计范围和审计对象,使审计全覆盖全面满足政府国家治理的新需求。 

  (二)创新审计管理机制,提升审计全覆盖的层次和水平 

  科学的审计管理机制是实现审计资源最优配置和审计运行最优控制的核心和关键。要实现审计全覆盖必须有科学的审计管理机制作保障,因此,审计管理机制的创新势在必行。近些年来,国家审计机关不断调整审计管理机制,进行审计组织模式、审计现场管理、审计质量控制等方面的创新。从实践结果看,审计管理机制的创新应以审计绩效为导向,适应国家治理的需求和审计工作实际。在审计组织模式创新上,应吸收和借鉴国外审计机关的先进经验,实现从传统审计向现代审计的转变。现代审计与传统审计相比,现代审计引入了更多现代管理理论和实践成果,更注重工作的绩效和审计资源的有效整合。国家审计机关通过采取如矩阵式审计项目组织模式等以审计绩效为核心的审计组织管理模式,不仅有助于增强审计组织的整体活力,提升组织的管理能力和管理水平,还将有力地推动审计全覆盖的各项工作目标。应进一步加强审计计划管理,按照刘家义审计长提出的“确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象5年至少审计一次”要求,科学制定审计计划,通过突出重点、有序开展、滚动实施的方法和步骤,逐步实现审计的全覆盖。要进一步探索科学、高效、实用的审计现场管理模式,着力提高现场审计工作效率,对现场的审计业务、廉政纪律、安全保密等进行更加有效地组织、协调、控制和监督,使审计全覆盖有深度、有重点。要高度重视审计质量管理,审计质量是审计工作的生命线,审计质量的高低直接影响着审计全覆盖的成效。要借鉴现代企业的质量管理经验,以打造审计精品项目为目标,对审计运行的各环节进行有效的质量控制管理,分层次实施审核、监督和责任追究,使审计工作质量得以全面提高,进一步完善审计风险内部控制体系,有效降低和防范审计风险。 

  审计管理机制的创新是国家审计提高审计工作效率、实现审计监督全覆盖的重要保障,是提升审计工作层次和水平的重要途径。只有坚持审计管理机制创新,才能实现有深度、有效率、有成果的审计监督全覆盖。 

  (三)丰富审计资源,优化资源配置,满足审计全覆盖所需的各种基础性条件 

  实现审计全覆盖的目标,就必须拥有足够的审计资源作为坚强的后盾。从现实情况看,审计资源维持现有的审计任务尚且不够,就更谈不上满足审计全覆盖的需求了。资源不足已经成为阻碍审计全覆盖实施的瓶颈。解决审计资源不足的问题,应从两方面入手。一方面在法律、法规和政策允许的条件下,增加审计队伍的人员编制和经费保障,丰富审计资源,壮大审计力量。另一方面优化审计资源配置,积极整合审计资源,坚持各级审计机关资源共享、经验共享、成果共享,提高审计工作效率,使审计资源的利用达到最大化。采取更加大胆和灵活的方式,在法律和政策的框架内,合理利用内部审计和社会审计力量,进行市场化的审计服务社会购买,形成以国家审计为主导、社会审计和内部审计为重要组成部分,市场化的审计服务社会购买为补充,既分工、又协作的审计监督格局。 

  从目前情况看,尽管国家一直高度重视审计工作,在经费、人员编制、机构设置等方面的支持力度不断加大。根据国家治理体系和国家治理能力现代化的总体战略,国家会进一步加大对家审计工作的扶持,给予更多的政策倾斜。但在我国政府简政放权和控制政府支出的大背景下,要完全满足审计全覆盖所需的巨大的审计资源缺口,仍存在相当大的难度。因此,要解决审计资源不足的问题,还需要审计机关自身挖潜,继续优化审计资源配置,整合审计内部和外部资源。在审计机关内部科学配置资源,完善激励约束机制,充分调动现有审计人员的主观能动性,提高审计人员的劳动生产率。从审计资源整合和共享的角度来看,要充分调动各级、各类审计资源,将整个国家审计系统的资源全部共享,形成整体合力。充分发挥中央和地方审计机关的合力,将地方审计机关的审计项目与审计署相关审计项目充分整合起来,组织全国审计机关开展同类型的统审项目是实现审计全覆盖的一个非常好的方式。此外,要营造良好的审计环境,积极整合组织部门、纪检监察、公安和其他政府机构的信息资源和物质资源,借助这些外部资源实现审计目标。还要充分借助内审和社会审计力量。通过引入第三方评估、报表备案、信息公开、鉴证等方式,实现对公共资产、公共资源的审计监督。对一些如投资、金融、环保等专业程度高、内容复杂、审计不具备实施条件的审计项目,可利用财政资金采取市场化、契约化方式,通过招投标,向具有专业资质的社会组织和专家进行社会化购买。同时要加强监督管理、质量控制和绩效考核,保证通过引入的社会服务发挥出最大的功效。 

  (四)创新和改进审计方法和审计技术手段,为审计全覆盖提供强大的技术支持 

  审计全覆盖是审计监督发展到一定阶段的必然趋势。审计全覆盖对于国家审计而言,是一个任务艰巨的考验。地方审计机关相对落后的审计方法和审计技术手段不能满足审计监督全覆盖的要求。审计方法和审计技术发展到今天,已经发生了巨大的变化。特别是信息化、云计算、大数据时代的来临,为审计工作的开展提供了更为先进的技术手段和新的审计方式。目前,全国各级审计机关日常开展的计算机辅助审计、计算机数据审计等均是审计方法革新和审计技术进步的成果。要实施审计全覆盖,仅靠现有的审计方法和审计手段远远不够。面对数量众多的审计对象和纷繁复杂的审计内容,提高审计工作效率最直接、最有效的审计方法和审计技术就是以数据中心为平台,利用大数据、云计算等信息技术,对审计数据进行获取、存储、管理、分析和使用,为审计项目的确定和实施、审计数据的查询和分析、审计结果的总结和利用提供强大的数据支持。地方审计机关受制于审计数据中心建设相对滞后、配套软件缺乏的现状,很难解决数据存储分散、数据利用率不高,联网审计受限等一系列的问题。因此,地方审计机关应加强审计数据中心建设,构建大数据时代的审计平台。尝试利用数据中心服务器开放数据端口,实现与被审计单位的信息系统对接,与上下级审计机关实现数据共享。要构建被审计单位数据库,并将全部审计对象纳入监管范围,通过联网审计实现审计监督常态化和动态化。这样既节省了审计时间,又能同时审计多家单位,会极大地提高审计的工作效率,推动审计全覆盖的实施。 

  先进的审计方法和审计技术手段是实现国家审计现代化的重要标志和载体。审计信息化只是现代审计技术方法之一,要完成审计全覆盖的任务,各级审计机关还需要以创新的思维、进取的意识、实干的精神,不断研究和探索出更多先进的审计技术方法,全面提升国家审计的审计能力和审计技术水平。 

  (五)打造高素质的审计队伍,为审计全覆盖提供可靠的人才保障 

  人才是审计事业发展的根本,建设高素质的审计人才队伍对于推进审计国家治理能力现代化,提高审计监督水平、实现审计监督全覆盖具有决定意义。由于我国审计机关成立较晚,人才队伍建设还存在政策不配套、机制不科学、素质不适应等问题。审计队伍建设水平还无法满足国家审计现代化的要求,以现有审计队伍的能力和素质很难完成审计全覆盖的艰巨任务。人才紧缺的状态已成为制约审计事业发展的最大障碍。只有进一步加强审计人才队伍建设,大力实施审计人才战略,创新并完善审计人才工作机制,优化人才成长环境,才能建设一支高素质的审计人才队伍,为审计全覆盖提供可靠的人才保障。 

  一是要以提高能力素质为核心,充分做好审计人才教育培训工作。应进一步完善审计干部的教育培训机制,增强教育培训的系统性、计划性和科学性。要进一步推进审计工作职业化进程,着力培养职业化人才。审计署、省级审计机关应加强与高等院校合作,开设审计专业,为审计事业培养更多高层次人才。各级审计机关要进一步优化现行培训机制。采取分级管理、分类培训等办法,加强师资力量,注重创新学习培训载体,切实改变学习培训形式,努力提高学习培训效果。在培训中,要满足审计人员不同层次的学习需求,立足审计工作实际,强化对审计一线人员的短期培训,通过进修、短训等方式,尽快提高审计人员的专业水平。二是要以工作实绩为导向,建立审计人才的考核评价机制。要坚持把工作实绩作为选拔和评价干部的重要标准,制定符合科学发展观要求的以业绩和能力为导向的考核评价机制,完善和优化考核指标,把日常管理与阶段性考核有机结合起来,激励审计人员献身审计事业。同时,要运用评价结果对审计人才队伍结构进行优化,有针对性地加强经常性管理。三是以增强审计人才队伍活力为目的,做好审计人才的交流和使用工作。目前,审计全覆盖与审计人才总体数量不足的矛盾十分突出,审计人才队伍的专业结构与审计工作的实际需要还不能完全适应。因此,要坚持以审计全覆盖的客观需求为导向,以提高审计实效为目标,建立科学的人才流动机制建设。四是要高度重视人才,为审计干部搭建成长的平台。要从工作和生活两个方面构建良好的关心、爱护、理解、信赖人才的环境,为人才的成长提供良好的条件,搭建施展才华的平台。 

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