让审计结果得到升华开创审计结果运用新局面

发布时间:2016-01-08

来源:本溪市审计学会

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【前言】

一.研究背景:审计结果运用的好坏不仅是评价一个审计项目质量的重要指标,也是审计监督职能是否得到有效发挥的重要体现。如对领导干部的经济责任审计,是考察了解和监督管理领导干部的一种重要手段,对加强干部监督管理,提高监管质量等方面起到了积极的作用。有效促进领导干部的党风廉政建设,促使领导干部学法懂法、自觉接受审计监督,不断转变工作作风,提高工作效能,更好地履行工作职责。但目前的审计结果在运用上还存在问题,个别经济责任审计结果类似一纸空文、财政财务收支审计结果运用走过场、专项审计调查结果运用蜻蜓点水等现象,这对于审计机关和审计人员而言是财力、物力和人力资源的一种极大的浪费,更影响着审计机关监督职能作用的有效发挥。为此,我们对审计结果的运用及运用的有效性进行了深入细致的调查研究,并提交了研究报告。

二. 研究目的:1.了解审计结果运用的现状和问题;2.分析审计结果运用存在问题的原因;3.对审计结果运用提出合理化建议。

三.研究时间:  2014.05.07 - 2015.04.30

四.研究方法:本课题主要采用分组课题研究、网络查阅、审计项目档案调查和文献资料法

【正文】 

课题组根据审计结果运用的内容,针对领导干部经济责任审计、财政财务收支审计和专项审计调查三个方面,了解了审计结果运用的现状及存在的问题,对产生问题的原因进行了深入细致分析,并有针对性地提出了提升审计结果运用及运用效果的改进措施。

一、审计结果运用的主要内容

审计结果的含义:审计结果是指审计人员通过实施审计程序,汇总审计工作结果而形成的结论性的审计文书,是审计机构、审计人员在依法实施审计监督过程的工作成果。审计成果是审计工作的“产品”。发挥审计的“免疫系统”功能,就是要向党委、政府、立法机构、行政机构、行政权力机构、被审计单位以及社会和人民群众提供他们所需要的公共产品。审计结果是从计划到项目结束的整个审计过程中形成的,是审计工作的重心。审计结果主要包括经济责任审计结果、财政财务收支审计结果和专项审计调查审计结果。经济责任审计结果是指按中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发[2010]32号)对党政主要领导干部任职期间履行经济责任进行全面审计后所出具有关结果性的审计文书。财政财务收支审计结果是指对被审计单位财政财务收支的真、合法和效益性进行审计后所出具有关结果性的审计文书。专项调查审计结果就是对经济领域或某一行业中带有全局性、普遍性和倾向性的经济事项进行全面系统地调查,揭示审计调查中发现的有关政策、制度、机制体制等方面的管理问题,出具专项审计调查结果性的审计文书。

审计结果的运用形式:无论经济责任审计、财政账务收支审计,还是专项审计调查,其审计结果主要以审计报告(    包括结果报告、综合报告)、审计处理(处罚)决定书、审计移送处理书、审计信息、审计要情等审计文书的形式来体现。其运用形式主要有:一是与审计项目有直接关系的部门、单位及人员等对审计报告的直接运用。二通过审计移送、审计信息、审计要情等,使司法机关、纪检监察机关及政府相关部门等间接运用审计结果;三是审计机关自身对审计结果的借鉴使用。即审计机关在对领导干部进行经济责任审计时,以及在实施同类或相关项目审计时进行参考借鉴;四是进行审计结果公告,实施社会公众的监督,实现审计结果的社会共享。

审计结果运用的有效性:主要体现可分为三个方面,一是通过被审计单位及其他与审计中发现的问题有直接关系的单位进行处理和纠正违法违规问题,促进增收节支、提高资金使用效益,直接体现出审计的经济效益。被审计单位对问题的整改情况及接收移送的司法机关、纪检监察机关及政府相关部门反馈的处理结果报告直接反映了审计结果运用的效果。二是通过审计信息、要情等上报政府的审计结果,主要是关注政府在出台地方政策和完善制度方面所采取的具体措施,进而加强管理,为经济发展创建良好的制度环境,间接体现出审计的经济效益来体现审计结果运用的效果;三是通过为政府和社会公众提供真实可靠的公告信息披露审计结果,公开政府改进工作和规范管理的情况,促进社会各界关注、参与和监督国家财政收支活动,推动依法行政和政务公开,推进提高政府部门的公信力和执行力,以社会反响来体现审计结果运用的效果,体现出审计的社会效益。

二、审计结果运用的现状及问题

审计机关通过审计,揭示发现的问题、分析原因、提出建议形成了审计结果资料,并通过审计结果的运用来达到审计的最终目的。可以说审计结果的运用是审计工作的终端环节,是审计在经济社会发展中监督作用是否有效发挥的充分体现,是党委、政府等机构做出决策的重要参考依据,也是国家经济宏观调控的有力支撑。

2013年刘家义审计长在《中国特色社会主义审计理论研究》一书中对审计成果管理做出了明确阐述:“加强审计成果管理,对于防止审计成果流失,提高审计工作水平,增强审计监督效果具有十分重要的意义”。近年来,地方各级审计部门在强化审计结果运用方面也做了很多尝试和努力,尤其在经济责任审计结果运用上做了大量的实践和探索,并且并取得了一定成效。但由于受制度体制和其他客观因素的影响和制约,审计结果的运用方面还存在一些问题。审计结果的运用的广度和深度还远远不够,各种审计结果资源的利用还十分有限,使审计的监督服务职能作用没有得到完全发挥。

(一)审计结果质量制约着审计结果运用的空间和范围

审工作必须紧紧围绕经济社会发展中心,来确定预期审计结果的角度和着力点,必须注重加强宏观分析和综合分析,提升审计结果的宏观性、全局性和前瞻性,从而带动整个审计工作上层次、上水平。目前审计机关存在过于重审计实施过程、轻审计结果管理的现象,从而造成审计结果质量不高。比如:对领导干部的经济责任审计,重于领导干部在位期间的财政、财务收支情况,忽略其执行政策及决策方面存在的问题。导致查出的问题缺乏代表性,没有宏观分析价值,从而导致大事化小,难以形成高质量的审计结果,减弱了审计结果对领导考核的作用。同时,审计结果的开发、提炼和运用,在较多的审计机关和审计人员的思想认识上也不到位,没有正确的审计结果运用开创意识。比如:审计人员习惯于向被审计单位发出审计报告或下达审计决定后,既视为一项审计任务结束,缺乏与审计机关的综合部门及时沟通研究,不能对审计报告揭示的问题进行归纳梳理,形成信息来反映共性问题;也不能加大综合分析力度,提炼出带有宏观性、全局性的审计要情。因此就不能实现对审计结果的“深加工”,就不能为政府提供宏观性、全局性的高质量的“精品”和满足各界需要的“高端产品”。

(二)审计结果的运用仅局限于点或线,没有形成面的效应

当前审计机关进行审计实施后所形成的审计结果,仅限于审计项目所涉及的主要单位或某些问题所对应的具体对象对审计结果的运用,主要是对问题进行简单的纠正整改,审计结果的运用仅仅停留在就事论事的层面,没有做到一果多用,审计一个,规范一片的效应,这种点或线的局部运用缺乏深度和广度。目前我市审计机关所实施的审计项目,尚没有对一项审计结果进行审计公告,那么其他与审计项目关系不密切、不直接的部门、单位或人员及社会如何能了解审计结果,又如何运用审计结果,就更谈不上达到面的效应。比如:我们在对城市最低生活保障资金进行专项审计调查,让开车领低保金的人浮出了水面后,如将审计结果进行公告,不但让被审计单位知道自身管理存在的问题和弊端,也让社会和其他部门了解最低生活保障资金的管理使用状况,并对违规的低保人形成社会监督。同时也给相关的机构以警示,使披着假低保身份外衣的人员办理政策规定的其他有关待遇时无机可乘。

(三)审计结果运用只是在被动地执行,缺乏主动应用性

审计机关无论对单位、部门进行的财政财务收支,还是对领导干部进行的经济责任审计,以及对某领域或某行业进行的专项审计调查,通过审计报告揭示问题,通过审计决定处理的违规,通过对某些案件线索所进行的移送处理违法、违纪等审计结果的运用,都是那些与审计项目有直接关系的单位或人员在被动地执行。地方党委、政府或部门还不能够将审计结果的运用形成制度,建立起审计结果运用协调机制或促进整改长效机制,实现对地方或同行业、同系统进行长期的有效控制,从而杜绝类似问题的反复出现。比如:每年的预算执行审计,针对预算编制不细化、小预算大决算、决算不真实等类似问题提了多少年,改了多少年,但始终没有太大的变化,导致审计结果的运用被执行,流于形式。

(四)审计结果运用的效果性缺乏制度保障

2013年刘家义审计长在《中国特色社会主义审计理论研究》一书中,在“审计管理研究”一章中对“审计结果管理”已做了深入研究,也指出强化审计成果利用效果要加强组织领导,健全机制,明确职责,加强审计结果运用中有关部门的协作配合,建立审计成果运用报告制度、督促检查制度、审计成果运用问责和审计结果运用公开制度。

目前,仅《审计法实施条例》对被审计单位不执行审计决定做了明确规定,保障着审计决定运用的效果性。但其他形式的审计结果是否得到有效利用,无论是法律层面上、还是制度方面都没有对审计结果运用的效果性做出规范性要求,以及对审计结果得不到有效运用时所应进一步采取的有效措施,从而就造成了某些审计结果虽然运用了,但效果不理想、问题整改不彻底,审计的监督作用没能得到有效发挥。比如:在对我市的就业再就业补助资金进行专项审计调查时发现,其中用于普惠制培训补贴的资金,存在弄虚作假骗取普惠制培训补贴的违规现象。审计报告反映后,被审计单位也以书面报告形式反馈了整改情况,但几年后仍然东窗事发,什么原因?归根结底就是审计结果在被审计单位运用了,但没有相应的制度规定对审计结果运用的效果进行考核检查,从而使问题没有得到根治,也就难免问题的再次发生。因此,需探索建立审计成果运用协调机制和促进整改长效机制,提高审计成果的运用效率和效果。

(五)审计结果运用的效果信息闭塞,宣传渠道存在局限性

审计机关进行专项审计调查后,通过报告、决定、移送处理等审计文书形成审计结果资料,并责成被审计单位或人员落实审计结果,或以公告形式向社会公布审计结果,接受社会公众的监督。但这些专项审计调查结果究竟运用的效果如何,恐怕只有审计机关、相关政府部门及被审计单位知晓,仅有少量进行审计公告的专项审计调查项目,社会公众能略有了解。而其他没有进行审计公告的项目,审了什么?审计的结果如何?审计结果运用的效果怎样?其他外部机构和社会公众一无所知。因此专项审计调查结果的运用是否真实,运用的效果是否显著,也就缺乏广泛的监督,更不会有公开的评价。进而导致某些因制度缺陷造成的问题周而复始地产生,无法彻底解决。

三、强化审计结果运用的有效措施

近年来全国的审计机关在不同领域、不同行业实施了卓有成效的审计工作,揭示了某些资金管理使用中存在的问题,并在一定程度上通过审计结果的运用,较好地发挥了审计的监督、服务职能。但审计结果运用的空间和范围尚存局限性,结果运用的措施需进一步改进和完善,进而为国家经济社会发展及宏观决策提供确实可靠的事实依据。刘家义审计长在国家审计与国家治理的专题讲座中指出:“当前,我国经济社会发展处于全面和深刻变革之中,审计工作要增强宏观性、全局性和系统性问题的分析和把握能力,探索和推广多专业融合、多视角分析的组织方式,加强审计资源的整合,推进审计成果的全方位、多角度运用,切实提高审计监督的层次和水平”。通过此次课题研究,提出以下几点强化审计结果运用的措施建议。

(一)切实提高审计质量,夯实审计结果的运用价值的根基

    审计结果要想得到广泛有效运用,审计的质量是根本、是基石。因客观公正的审计结果才会有可运用的价值和必要,而客观公正的审计结果是来源于高质量的审计,因此审计质量的提高,是关键、是保障。反过来讲,一个毫无质量保障的审计结果谁会用,谁又能敢用?为此,在审计质量管控上坚决执行国家审计方面的法律、法规、条例的同时,各级审计机关要根据本地区的实际情况,制定完善审计质量管控的相关制度政策,进一步强化审计质量。让每一项审计结果无论是政府、还是部门运用,都能体现客观公正,都能为宏观决策提供充实有力的事实依据,更能使审计结果公告后得到社会公众的认可与支持。为此,本溪市审计机关多年来一直坚持不懈地狠抓审计质量,以审计结果运用价值最大化为导向,出台了“三全管理”的审计质量管控制度,对一个审计项目实行“全面、全员、全过程”的三全管理模式,将加强审计质量控制贯穿于审计工作的全过程。突破了传统的审计成果思维,不仅把审计报告、审计信息作为审计成果利用,而且也把审计项目计划开始的各个环节作为审计成果的载体来对待。制定审计项目计划时对其产生的结果进行初步的设计,便于审计中做到有的放矢,围绕审计目标强化审计质量,为最终的审计结果有更广阔的开发、提炼和运用价值打下坚定的基础。

(二)完善审计结果公开制度,增强审计结果运用的广泛性和主动性

《审计法》第三十六条规定:“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”这就说明法律赋予我们对审计结果进行公告的权力,但目前缺乏对审计结果公告的配套制度,来强化审计结果公告必要性和广泛性。为此在严格执行法律、法规的前提下,一是扩大审计结果的知情面,使对被审计单位监督和管理的形成合力。在按照法律保守国家和有关商业秘密的前提下,在把审计报告、审计决定等文件送达被审计单位的同时,还要抄送被审计单位的主管部门,以及视情况有必要向党委、纪检、监察等部门报送审计相关情况,使这些部门在及时了解有关情况的同时,能结合自身的职责,加强对被审计单位和其他有关部门的管理与监督。二是坚决实行审计结果公告制度,逐步规范公告的形式、内容和程序。因为实行审计公告制度不仅是推进依法治国、促进依法行政的需要,也是审计工作自身发展的需要。第一,建立相关制度,明确涉及民生、环境、矿产资源等领域的专项审计调查项目应进行必要的公告;第二,健全制度对《审计准则》规定公告的内容进行细化,如公告中的“被审计(调查)单位的整改情况”,要明确整改时间,整改的责任人,是否在部门内部进行深入查摆剖析,是否在系统内部进行宣传教育等事项;以及明确社会公众对公告的监督举报途径等完善措施。第三,对有关领导干部经济责任审计中发现的问题,可以被审计领导干部所在单位财政或财务收支审计结果形式予以公告。这样通过公告不但让社会和人民群众了解对某些领导干部的审计结果,更能让群众监督领导干部对审计结果的运用情况。但不应对涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露信息的审计和审计调查项目的结果进行公告。

充分利用社会舆论力量,促进审计结果运用的主动性。在审计结果运用上,要从具体的、微观的经济现象入手,总结提炼出带有共性的、规律性的东西,抓住倾向性、敏感性问题,为加强各项管理、弥补制度缺陷、化解社会矛盾提出有价值的建议。充分利用电视、报刊、网络等多种新闻媒体发布审计结果运用信息,引导公众对被审计单位开展间接监督,并借助强大的社会舆论力量,促进被审计单位落实审计决定的同时,也让各部门、各单位及有关人员了解情况,从而使一些共性问题能引以为戒,达到运用审计结果进行自查自纠的效应。做到审计一个,规范一片;处理一个,教育一批。通过深入挖掘审计结果运用,提高审计服务经济社会大局的层次和水平,实现审计结果利用的最大化。

(三)健全和完善审计结果运用效果的监督检查机制

审计工作的目的不仅是要揭露问题,更重要的是要解决问题。再好的审计结果,如果得不到有效利用,就不能转化为行政力、生产力,不能转化为领导的决策,那就是纸上谈兵,毫无价值。尤其重要的是审计结果是否得到有效落实,关系到审计监督能否取得应有效果,关系到审计监督的严肃性和权威性能否得到维护。因此要强化审计结果转化工作,推动审计结果运用工作落到实处,应当对已下达的审计决定、审计意见(审计报告)、审计建议等审计文书的执行、落实、采纳情况进行督促检查,跟踪了解、分析评价审计成果运用和整改情况,必要时对有关单位进行后续审计,协助做好审计查出有关问题的纠正。并形成审计结果运用效果检查报告上报政府及有关监督管理部门,加强审计结果运用中有关部门的协作配合。一是建立审计成果运用督促检查制度。审计机关成立专门的督察部门,对审计结果的运用进行跟踪检查,重点检查被审计单位、部门因制度不完善,机制不健全所导致的问题,是否根据审计意见建议完善了制度,进行了建章立制;涉及违法违纪的审计结果,移送纪检监察机关是否得到及时有效运用,处理结果如何等。二是建立审计成果运用报告制度。将审计结果所涉及的单位、人员运用审计结果情况报告政府或党委;三是建立审计结果运用问责制度和审计结果运用公开制度。将审计结果存入被审计领导干部的廉政档案和人事档案,作为组织人事等干部管理部门对领导干部考核、晋升、交流、改任和降职使用的依据。只有从制度上规范了审计结果运用的原则和方式,使审计结果的运用深入行政监督领域、法纪监督领、干部管理领域和宏观管理领域,并探索建立审计成果运用协调机制和促进整改长效机制,提高审计成果的运用的效率和效果,更好地发挥审计监督作用,逐步使审计结果的运用脱离走过场的尴尬局面。

(四)建立审计结果数据库,充分利用信息平台实现审计结果资源共享

实现审计结果的社会共享,必须加速实现审计成果资源的电子化、信息化,建立审计信息资源数据库,并利用政务信息网建立信息共享平台,实现审计成果资源共享。一是对审计机关应对所开展过的审计项目建立审计结果数据库,库中不仅要有审计结果,也要有对重点审计事项的审计措施及对应的审计结果的运用效果数据;二是审计结果运用衍生信息数据。即有关的领导对审计结果的批示,通过电视、广播、报纸的报道,审计结果被利用之后的衍生成果,网民的反映等资料,也都要及时数字化到数据库中。三是要将审计的一些基础资料纳入数据库中管理。这样在遵守法律法规的前提下,通过信息平台技术实现审计结果等信息数据的资源共享。主要可以实现以下几个目标:一是利用政府门户网发布信息,让社会公众了解,让政府权利机构知晓,审计结果的运用效果情况;二是使社会公众、各行各业有条件访问数据库中的信息资源,了解某些审计结果,利于发挥社会公众的监督作用。同时也对同行业起到启示和警示,加强对同领域或同行业的管理,及时进行自查自纠,达到防微杜渐的作用;三是有利于对审计结果整改效果的长期的核实跟踪,提升审计结果的运用的长效性,从而避免某些因制度缺陷所产生的问题周而复始的发生,无法彻底解决的困境。四是便于对审计结果的运用效果显著的单位或人员予以宣传鼓励,从而营造主动运用的氛围,树立主动运用的意识,变以往的被执行为主动运用审计结果。

【结论】

高质量的审计结果有着较高的运用价值,能否打开审计结果运用的局面,这就要建立审计结果运用的相关制度,将审计结果运用如审计质量一样贯穿于审计工作的全过程。强化审计结果运用的重要性,牢固树立运用结果,并实现审计结果效能最大化的使命感与责任心,认真做好审计结果的运用工作,使我们的审计工作不但有成果更要有成效。同时在实际工作中要重视工作方法、工作经验的总结和提炼,加强宣传力度,加强与各网点的联系沟通,灵活采取多种方式,变被动为主动,使审计结果的运用达到全覆盖,开创审计结果运用的新局面。

【参考文献】

1、《中国特色社会主义审计理论研究》——刘家义

2、《审计署关于加强公务支出和公款消费审计的若干意见》审行发[2014]22

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